ალბათ მკითხველისთვის სიახლე არ იქნება, თუ ვიტყვით, რომ საქართველო სამუშაო ძალისაგან იცლება, ჩვენი მოქალაქეების ყველაზე შრომისუნარიანი ნაწილი ქვეყანას ტოვებს და უცხოეთში (ძირითადად არალეგალურად) გადის. ამის მიზეზი ბევრია. მათ შორის არის სტაბილური სამუშაო ადგილების დეფიციტი, დაბალი ხელფასები, მძიმე სამუშაო პირობები, დასაქმებულების უფლებების დაუცველობა, უპერსპექტივობის განცდა და ა.შ.
პერიფერიებში უმუშევრობის პრობლემები უფრო აქტუალურია, ვიდრე დიდ ქალაქებში. საქსტატის ოფიციალური მონაცემებით ბოლო 5 წლის განმავლობაში სოფელი 67 300 ადამიანმა დატოვა. რეალურად კი მდგომარეობა ბევრად უფრო რთულადა, რადგან დროებითი და სეზონური მიგრაცია პრობლემის სრული სურათს დანახვაში ხელს გვიშლის.
ადგილზე სამუშაო ადგილების შექმნა მხოლოდ რეგიონალური ეკონომიკის განვითარებით არის შესაძლებელი. ქვეყნის თითოეულ რეგიონს ეკონომიკური საქმიანობის რამდენიმე პრიორიტეტული მიმართულება უნდა გააჩნდეს, რომელიც ადგილზე ქმნის მატერიალურ დოვლათს და იძლევა შემოსავალს. ძლიერი თვითმმართველობის გარეშე შეუძლებელია მსგავსი ამოცანების შესრულება. საბაზრო ეკონომიკის პრინციპები სწორედაც, რომ გამორიცხავს ცენტრალურ დაგეგმარებას. ცენტრმა პერიფერიებს საშუალება უნდა მისცეს დამოუკიდებლად გადაწყვიტონ რა სახის ეკონომიკური აქტივობები ექნებათ, რა უპირატესობები გააჩნიათ მათ პროდუქციას კონკურენტულ ბრძოლაში და ა.შ.
რეფორმა რომ ეფექტურად ჩატარდეს, არამარტო ცენტრის პოლიტიკური ნება არის საჭირო, რაც უდავოა, არამედ გარკვეული ეკონომიკური სტიმული (ინტერესი) უნდა გავაჩინოთ მუნიციპალიტეტებისა და თუნდაც სოფლების დონეზე. ანუ, მარტივად რომ ავხსნათ, ინდივიდუალური გადაწყვეტილებების მიღება მათთვის ეკონომიკურად მომგებიანი უნდა გავხადოთ.
მაგრამ, ისმის კითხვა, საქართველოს ცენტრალურმა ხელისუფლებამ ხვალვე რომ გაატაროს რეგიონების დამოუკიდებლობის პოლიტიკა, ამ პასუხისმგებლობის ასაღებად რამდენად არის მზად ადგილობრივი მმართველობა?
ამ საკითხში არსებობს წინააღმდეგობრივი მოსაზრება. ექსპერტების ერთი ნაწილი ფიქრობს, რომ მთავარია პოლიტიკური ნება და ადგილობრივ თვითმმართველობებზე პასუხისმგებლობის გაზიარება ლოგიკურად თვითდინებით მოაგვარებს არსებულ პრობლემებს. მეორე ნაწილი მიიჩნევს, რომ საჭიროა გარდამავალი პერიოდი და სტრატეგია, რომელიც ეტაპობრივად, მნიშვნელოვანი რყევების გარეშე, მოამზადებს გარემოს რეფორმების ჩასატარებლად. ვემხრობით მეორე ნაწილის მოსაზრებას. ის ლოგიკა, რომ 30 წელი დავკარგეთ დრო და ყველაფერი მოკლე პერიოდში უნდა ავანაზღაუროთ არგუმენტად არ მიგვაჩნია. ასეთი მიდგომებით კიდევ 30 წელს დავკარგავთ. გამოსავალი ის არის, რომ უნდა ვაღიაროთ, – ამ წლების განმავლობაში შეგვეძლო უფრო მეტის გაკეთება და რაც ნაბიჯებიც გადავდგით, რეფორმისთვის საკმარისი არ იყო. საქმე, პრაქტიკულად, უნდა დავიწყოთ თავიდან და თანმიმდევრულად, კონკრეტული სტრატეგიის გამოყენებით, გავყვეთ კარგად გააზრებულ გეგმას, რომელიც სტიმულირების მექანიზმებს ითვალისწინებს.
კარგი სტარტი წარმატებული რეფორმის ნახევარია, ამიტომ გვესაჭიროება იმ საკითხების წინ წამოწევა, რომლებიც სოფლის მოსახლეობისთვის ყველაზე რელევანტური და აქტუალურია. დღეს პრობლემას წარმოადგენს სოფლის სარგებლობაში არსებული საძოვრების მართვა. სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწების ერთი ნაწილი მუნიციპალიტეტის ბალანსზე, ხოლო მეორე, უფრო დიდი ნაწილი, ცენტრალური ხელისუფლების მართვაშია. მუნიციპალიტეტების დიდი ნაწილი ანგარიშს უწევს სოფლის მაცხოვრებს და მათ სარგებლობაში არსებულ საძოვრებს იჯარით არ ასხვისებენ, მაგრამ სამწუხაროდ არის გამონაკლისი შემთხვევებიც, როცა სოფლის საძოვრების გამო სამოქალაქო კონფლიქტი და სიტყვიერი დაპირისპირება ხელჩართულ ბრძოლამდე მიდის. ფაქტობრივად მსგავსი პრეცენდენტებისგან სოფლად მცხოვრები მოსახლეობის უფლებების დაცვის სამართლებრივი ჩარჩო არ არსებობს და სიტუაცია მხოლოდ ცენტრალური ხელისუფლების კეთილ ნებაზე ან საარჩევნო პერიოდის კონიუნქტურაზე არის დამოკიდებული.
იმ სიტუაციაში, როდესაც სოფლის მოსახლეობას ელემენტარულად იმის სამართლებრივი უფლებაც კი არ აქვს, რომ საკუთარი სახლის გვერდით არსებულ საძოვრებზე უფლება განაცხადოს, რომელ ძლიერ თვითმმართველობაზე და მართვის დეცენტრალიზაციაზე ვსაუბრობთ?! ამიტომ, თუნდაც სოფლის და შემდგომ მუნიციპალიტეტების დონეზე, ამ პრობლემების მოგვარებაზე ჩართულობა უნდა გავზარდოთ.
თუ საძოვრების მართვაზე პასუხისმგებლობის დელეგირებას ადგილობრივი მმართველობის სუბიექტებზე გადავიტანთ, ეს თვითმმართველობის ყველაზე ქვედა დონეებზე ფუნქციონირების გამოცდილების პრეცენდენტს შექმნის. რაც მთავარია, საძოვრების პრობლემა სოფლად მაცხოვრებელი მოსახლეობისთვის სენსიტიურია, შესაბამისად ჩართულობა და ინტერესიც მაღალი იქნება, ხოლო წარმატებული პრაქტიკა საშუალებას მოგვცემს რეფორმის სხვა ეტაპებიც მასზე დავაშენოთ (მაგალითად, ქარსაცავი ზოლების მართვიდან დაწყებული და რეგიონალური ეკონომიკის განვითარებით დამთავრებული).
წარმოგიდგენთ საძოვრების მართვის სტრატეგიის ჩვენეულ კონცეფციას (ანუ ძირითად საკითხებს), რომელიც სხვა ქვეყნების გამოცდილებას იზიარებს და ქართულ სინამდვილეს არის მორგებული.
საძოვრების მართვის სტრატეგია
- სოფლისთვის სტატუსის მინიჭება.
- სოფლის სარგებლობაში არსებული საძოვრების სოფელზე დამაგრება (სლოვენიის მაგალითი). სოფელში იქმნება საძოვრების სამართავად ასოციაცია ან მართველი ორგანო, რომელიც დამოუკიდებლად იღებს გადაწყვეტილებას, თუ როგორ განკარგოს სოფლის მმართველობაში არსებული საძოვრები. სოფელი იღებს გადაწყვეტილებას საერთო საძოვარი ფართობები მთლიანად დატოვოს სოფლის მცხოვრებლების მფლობელობაში არსებული საქონლის გამოსაკვებად თუ იჯარით, ხელშეკრულების საფუძველზე გასცეს სხვა პირზე (მათ შორის, მეზობელ სოფელზე), ხოლო მიღებული შემოსავალი მოახმაროს სოფლის საჭიროებას.
- სოფლის საძოვრების რაოდენობა უნდა განისაზღვროს არა მოსახლეობის რაოდენობით არამედ იმ ინფორმაციის საფუძველზე, რომელიც ინახება მუნიციპალიტეტში და მას წლების განმავლობაში სოფელი იყენებს.
- საძოვრების ის ნაწილი, რომელიც არ შედის სოფლის მმართველობაში, მაგრამ რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობის ადმინისტრაციულ საზღვრებშია მოქცეული, გადადის მუნიციპალიტეტის დაქვემდებარებაში (ჩეხეთის მაგალითი), მათ შორის ცენტრალური ხელისუფლების ბალანსზე არსებული. მუნიციპალიტეტს საშუალება ეძლევა აუქციონის წესით, იჯარით გასცეს საძოვრები იურიდიულ და ფიზიკურ პირებზე, ასევე სხვა მუნიციპალიტეტზე საჭიროების შემთხვევაში. საჭიროა გაწერილი იქნას კრიტერიუმები (ან კანონის საფუძველზე, ან გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ბრძანებით), თუ ვინ შეიძლება მიიღოს აუქციონში მონაწილეობა (პოლონეთი მაგალითი). საძოვარი უნდა მიიღოს სუბიექტმა, რომელიც დაკავებულია მეცხოველეობით და არა შუამავალმა პირებმა.
- საძოვრები სამართლებრივად უნდა დარჩეს სახელმწიფო საკუთრებაში (ლიეტუვას მაგალითი), მხოლოდ ადგილობრივ თვითმმართველობას გადაეცემა უვადო მართვა/გამგებლობაში (განსაკუთრებულ შემთხვევაში უნდა არსებობდეს მმართველი სუბიექტის შეცვლის მექანიზმი. მაგალითად, სოფელი ბოლომდე დაიცალა და სხვა). საძოვრების სტატუსის შეცვლა დაუშვებელია. გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ფუნქცია იქნება მხოლოდ საძოვრების მართვის ძირითადი ასპექტებისა და კრიტერიუმების (სტანდარტები, რეკომენდაციები) შემუშავება/კონტროლი, ასევე ერთიანი რეესტრის წარმოება.
- სხვა რეჟიმში უნდა მოხდეს მთის საძოვრების მართვა, რომელიც არ იქნება სოფლის მმართველობაში (პოლონეთი მაგალითი, მთის ეროვნული პარკები). მთის საძოვრებით სარგებლობა უფასოა და შესაბამისი მმართველი ორგანო (პარკის მენეჯმენტი) მართავს მას.
- გასათვალისწინებელია საქონლის გადასარეკი მარშრუტები, რომელიც წინასწარ შეთანხმებული დარაიონებული რუქებისა და მიმართულებების მიხედვით განისაზღვრება, ხოლო მათი მართვა-განმგებლობა მუნიციპალიტეტის დონეზე მოხდება.
- შემუშავდეს საძოვრებით სარგებლობის წესები (მოლდოვას მაგალითი), სტანდარტები და რეკომენდაციები:
- მიწათსარგებლობის პირობები აგროტექნიკური მითითებების მიხედვით, თესლბრუნვის სტრუქტურა, ქიმიური სასუქებისა და ფიტოსანიტარული საშუალებების გამოყენების ნორმები და ა.შ.
- ჯამში: საძოვრების მართვა სოფლის ფარგლებში სოფლის დონეზე, მუნიციპალიტეტის ფარგლებში – მუნიციპალიტეტის დონეზე მოხდება, ხოლო გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ფუნქცია იქნება – ეროვნულ დონეზე შესაბამისი სტანდარტებისა და პოლიტიკის შემუშავება. დელეგირება კი უნდა მოხდეს ზემოდან ქვემოთ.
საძოვრების მართვის სტრატეგია მუშა კონცეფციაა. მისი კიდევ უფრო დახვეწა დროისა და ფართო საზოგადოების ჩართულობის საკითხია. ამიტომ, მხოლოდ მივესალმებით მკითხველის მხრიდან შენიშვნებსა და რეკომენდაციებს. მიგვაჩნია, რომ ისეთი აქტუალური საკითხები როგორიც არის ერთის მხრივ ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარება, ხოლო მეორეს მხრივ საძოვრების მართვის საკითხები, აკადემიური, ფერმერული და ზოგადად სოფლის მეურნეობის პრობლემებით დაინტერესებული საზოგადოების აქტიური მონაწილეობითა და ღია დისკუსიებით უნდა წყდებოდეს.
დიდი მადლობა გვინდა გადავუხადოთ საქართველოს პარლამენტის კვლევის ცენტრს ჩატარებული სამუშაოს გამო და პერსონალურად ქალბატონ თამუნა ფხაკაძეს, ევროკავშირის ქვეყნების საძოვრების მართვის საკითხებში გამოცდილების მოძიებისა და ინფორმაციის გაზიარების გამო.
ავტორი
ალექსი ნონიაძე
სააგენტო “პარალელის” ექსპერტი, ანალიტიკოსი