საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო, ჩატარებული კვლევის შედეგებზე დაყრდნობით, 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის 6 თვის შესრულების მოკლე ანალიზს აქვეყნებს.
I. ძირითადი მიგნებები და რეკომენდაციები
- 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობების 6 თვის გეგმა 103.2%-ით, გადასახდელების 6 თვის გეგმა კი 98.6%-ით შესრულდა. გადასახდელების შემადგენელი მუხლებიდან შესრულების ყველაზე დაბალი მაჩვენებლით კაპიტალური ხარჯების და საქონლის და მომსახურების შესყიდვის გეგმა შესრულდა;
- შემოსულობებიდან ყველაზე მაღალი მაჩვენებლით პრივატიზაციის გეგმა შესრულდა – 133%-ით;
- ჯარიმებიდან 44 მლნ ლარი შევიდა ბიუჯეტში, რაც დაგეგმილზე 4 მლნ ლარით მეტია. 71%-ით არის გაზრდილი საგზაო მოძრაობის წესების დარღვევისათვის ჯარიმებიდან მიღებული თანხა;
- ბიუჯეტში დაგეგმილზე მეტი შემოსავალის მიღებით და ამავე დროს, გეგმაზე ნაკლების დახარჯვით, ბიუჯეტის ნაშთი[1] 435 მლნ ლარის ნაცვლად, 173 მლნ ლარით შემცირდა;
- სახელმწიფო ვალი მშპ-ის 45%-დან 46.4%-მდე გაიზარდა, რაც ლარის გაუფასურებამ და საშინაო ვალის 250 მლნ ლარით ზრდამ განაპირობა;
- 6 თვის ბიუჯეტის შესრულების ყველაზე დაბალი მაჩვენებლით შემდეგი უწყებები გამოირჩევიან: შერიგებისა და სამოქალაქო თანასწორობის საკითხებში საქართველოს სახელმწიფო მინისტრის აპარატი (67.5%), იუსტიციის უმაღლესი საბჭო (76.8%) და ვეტერანების საქმეთა სახელმწიფო სამსახური (77.7%)
- საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს პროგრამები და ქვეპროგრამები გამოირჩევიან, როგორც დაბალი შესრულების მაჩვენებლით, ისე გადაჭარბებით შესრულებით, რაც მიანიშნებს, რომ გარკვეული პროგრამების ხარჯების რეალურთან მიახლოებით პროგნოზირება პრობლემად რჩება. მათ შორის არის საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამა, რომელსაც წელს მინიმუმ 50 მლნ ლარის დამატება დასჭირდება.
- პროგრამების დაბალი შესრულების მაჩვენებლით ასევე გამოირჩევა გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო, რომლის ხუთი ქვეპროგრამის გეგმა 50%-ზე ნაკლები მაჩვენებლით შესრულდა.
რეკომენდაციები:
- ბიუჯეტის შემოსულობების გადაჭარბებით შესრულების და დაგეგმილზე ნაკლების დახარჯვის გამო ბიუჯეტის ნაშთი დაგეგმილზე მაღალ ნიშნულზე შენარჩუნდა, რომელიც არ უნდა დაიხარჯოს წლის დარჩენილ თვეებში. ფასების დონის და ლარის კურსის სტაბილურობისთვის მნიშვნელოვანია, მთავრობამ წლის მე-4 კვარტალში დაბალდეფიციტური ხარჯვა[2] შეინარჩუნოს;
- სახელმწიფო ვალის მშპ-თან თანაფარდობა უკვე აღემატება საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიაში („საქართველო 2020“) მოცემულ ვალის მიზნობრივ მაჩვენებელს – მშპ-ის 40%-ს და ფინანსთა სამინისტროს მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიაში 2019 წლისთვის მოცემულ ვალის პროგნოზულ მაჩვენებელს – 41.4%-ს. მთავრობას უნდა გააჩნდეს მკაფიო სტრატეგია და პოლიტიკური ნება, თუ როგორ უზრუნველყოფს ვალის მიზნობრივი მაჩვენებლის მიღწევას და შენარჩუნებას;
- განსაკუთრებული ყურადღება უნდა მიექცეს ისეთი პროგრამებს და პროექტებს, რომლებიც დაბალი ტემპით სრულდება (განსაკუთრებით საინვესტიციო პროექტები), ან დახარჯული თანხები მნიშვნელოვნად აჭარბებს გეგმიურს. გეგმაზე მეტის ხარჯვა განსაკუთრებით პრობლემაა მომსახურების მიწოდების ტიპის პროგრამებზე, მაგალითად, ჯანდაცვის მიმართულებით.
II. შესავალი
სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების საკითხი ბოლო წლებში აქტუალური გახდა. წარსული გამოცდილებით, წლის დასაწყისში ბიუჯეტის შესრულების შედარებით დაბალი მაჩვენებელია ხოლმე, წლის ბოლო თვეებში კი ბიუჯეტის კანონში შედის ცვლილებები და უკვე შეცვლილი ბიუჯეტი სრულდება, ისიც მე-4 კვარტალში გაცილებით მაღალი ხარჯების გაწევით, ვიდრე წლის წინა კვარტლების საშუალო ხარჯი იყო. ბოლო თვეებში ხარჯების მკვეთრი მატება მაკროეკონომიკურ პრობლემებს იწვევს და ამავე დროს თანხის დაჩქარებულად ხარჯვის მაჩვენებელია. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის პირველი 6 თვის შესრულებას სათანადო ყურადღება მიექცეს, რომ წინა წლების არასასურველი პრაქტიკა ისევ არ განმეორდეს.
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პირველი 6 თვის შესრულების ძირითადი მაჩვენებლები შეისწავლა და აღმოჩენილ ნაკლოვანებებთან და გამოწვევებთან დაკავშირებით რეკომენდაციები შეიმუშავა. აღნიშნული რეკომენდაციების გათვალისწინება საბიუჯეტო პოლიტიკას უფრო მდგრადს და ეფექტიანს გახდის.
III. ბიუჯეტის შემოსულობები[3]
საქართველოს მთავრობის პროგნოზით, 2019 წელს საქართველოს ნომინალური მთლიანი შიდა პროდუქტი (მშპ) 8.2%-ით უნდა გაიზარდოს. აქედან, 4.5% რეალურ ზრდაზე მოდის, ხოლო 3.7% ფასების დონის ზრდაზე (მშპ-ის დეფლატორზე).
საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის („საქსტატის”) წინასწარი მონაცემებით, მიმდინარე წლის პირველ ნახევარში (იანვარ-ივნისში) რეალურმა ეკონომიკურმა ზრდამ 4.9% შეადგინა, რაც პროგნოზირებულზე 0.4 პროცენტული პუნქტით მეტია.
მშპ-ის მოსალოდნელზე მეტად ზრდამ 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში დაგეგმილზე მეტი თანხის შემოსვლა განაპირობა. 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის 6 თვის შემოსულობების გეგმა 103.2%-ით შესრულდა, შესაბამისად, ბიუჯეტმა დამატებით 178 მლნ ლარი მიიღო.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
შემოსავლების 6 თვის გეგმა 102.5%-ით შესრულდა, ბიუჯეტმა დაგეგმილზე 121 მლნ ლარით მეტი მიიღო. შემოსავლების შემადგენელი ყველა მუხლი გადაჭარბებით შესრულდა.
საგადასახადო შემოსავლებში შემავალი 5 ძირითადი გადასახადიდან მხოლოდ მოგების გადასახადის გეგმა შესრულდა გადაჭარბებით, 112.5%-ით. ყველაზე დაბალი მაჩვენებლით იმპორტის გადასახადი შესრულდა – 81.2%-ით. აქციზის 6 თვის გეგმა 83.7%-ით შესრულდა, რაც სიგარეტზე აქციზიდან შემოსავლების კლებითაა განპირობებული. დამატებული ღირებულების გადასახადის (დღგ) გეგმა 96.2%-ით შესრულდა. ძირითადი გადასახადების გეგმების შეუსრულებლობა სხვა გადასახადების მუხლში გეგმაზე 172 მლნ ლარით მეტი შემოსავლის მიღებამ გადაფარა.
სხვა შემოსავლების 114.8%-ით შესრულება სახელმწიფო საკუთრებიდან (პროცენტი, დივიდენდი), ადმინისტრაციული მოსაკრებლებიდან და ჯარიმებიდან გადაჭარბებით მიღებულმა შემოსავლებმა განაპირობა. ჯარიმებიდან 44 მლნ ლარი შევიდა ბიუჯეტში, რაც დაგეგმილზე 4 მლნ ლარით მეტია. აქედან, 24 მლნ ლარი საგზაო მოძრაობის წესების დარღვევისათვის ჯარიმებზე მოდის, 9 მლნ ლარი კი სისხლის სამართლის კოდექსით გათვალისწინებულ სამართალდარღვევებზე. 2018 წლის 6 თვეში საგზაო მოძრაობის წესების დარღვევისათვის ჯარიმებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში 14 მლნ ლარი შევიდა, სისხლის სამართლის სამართალდარღვევებზე დაწესებული ჯარიმებიდან შემოსავალი მნიშვნელოვნად არ შეცვლილა.
არაფინანსური აქტივების კლებიდან (პრივატიზაცია) 33 მლნ ლარის მიღება იყო დაგეგმილი, რეალურად კი 44.5 მლნ ლარი შემოვიდა. აქედან 30 მლნ ლარი სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული შენობების გაყიდვიდან, 5 მლნ მიწის გაყიდვიდან, ხოლო 9 მლნ რადიოსიხშირული სპექტრით სარგებლობის ლიცენზიის გაყიდვიდან მიღებული თანხაა.
ფინანსური აქტივების კლებიდან, ანუ ადრე გაცემული სესხების უკან დაბრუნებიდან 47.4 მლნ ლარი შემოვიდა, რაც გეგმის 114.1%-ია.
შემოსულობების ბოლო მუხლი – ვალდებულებების ზრდა (იგივე ახალი სახელმწიფო ვალის აღება) 106.7%-ით შესრულდა. მთავრობამ საშინაო წყაროებიდან დაგეგმილზე 42%-ით (81 მლნ ლარით) მეტი, ხოლო საგარეო წყაროებიდან 10.4% (42 მლნ ლარით) ნაკლები სესხი მიიღო. დაგეგმილზე ნაკლები საგარეო ვალის აღება გრძელვადიანი შეღავათიანი საინვესტიციო კრედიტების 85.3%-ით ათვისებამ განაპირობა, რაც ინფრასტრუქტურული პროექტების დაგეგმილზე დაბალი ტემპით შესრულებაზე მიანიშნებს.
2018 წლის 6 თვესთან შედარებით, 2019 წლის ბიუჯეტის 6 თვის შემოსულობები 2%-ით (116 მლნ ლარით) არის გაზრდილი. თუმცა, საგადასახადო შემოსავლები 0.3%-ითაა შემცირებული, რაც ფისკალური დეცენტრალიზაციის რეფორმამ განაპირობა. 2019 წლიდან დღგ-ის 19% ადგილობრივ ბიუჯეტებში მიემართება. 2019 წლამდე დღგ სრულად სახელმწიფო ბიუჯეტში შედიოდა. გარდა ამისა, 2018 წლის 6 თვესთან შედარებით, წელს ბიუჯეტმა ვალის აღებით 20%-ით (106 მლნ ლარით) მეტი მიიღო.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
IV. ბიუჯეტის გადასახდელები[4]
2019 წლის იანვარ-ივნისში სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელებმა 5.9 მილიარდი ლარი შეადგინა, რაც გეგმის 98.6%-ია. დაგეგმილზე 85 მლნ ლარით ნაკლები დაიხარჯა.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
გადასახდელების ყველაზე მსხვილი მუხლი – ხარჯები 98.6%-ით შესრულდა. ხარჯების კომპონენტებიდან ყველაზე დაბალი პროცენტით (95.3%) საქონლის და მომსახურების მუხლი შესრულდა. ეს მუხლი საჯარო სექტორის ფუნქციონირებისთვის საქონლისა და მომსახურების შესყიდვას მოიცავს (მაგალითად, საოფისე ტექნიკა, ავეჯი, საწვავი და ა.შ.). ამ მიმართულებით 30 მლნ ლარი დაიზოგა. საჯარო სექტორში დასაქმებულთა შრომის ანაზღაურებაზე 13 მლნ ლარი დაიზოგა და გეგმა 98.2%-ით შესრულდა. შესრულების ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი (100%) ტრადიციულად სოციალურ უზრუნველყოფაზე გაწეულ ხარჯებში დაფიქსირდა. ამას განაპირობებს ის, რომ აქ შედის ჯანდაცვის პროგრამები, რომელზეც ბოლო წლების მსგავსად, მიმდინარე წელსაც დაგეგმილზე მეტი თანხა იხარჯება. საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამას წელს მინიმუმ 50 მლნ ლარის დამატება დასჭირდება.
არაფინანსური აქტივების ზრდის, იგივე ინფრასტრუქტურული ხარჯების გეგმა 96.5%-ით შესრულდა, ანუ დაგეგმილზე 28 მლნ ლარით ნაკლები დაიხარჯა.
ფინანსური აქტივების ზრდის (ძირითადად მოიცავს ბიუჯეტიდან გასაცემ სესხებს) გეგმა 110.9%-ით შესრულდა, ანუ 10 მლნ ლარით მეტი დაიხარჯა.
გადასახდელები მოიცავს ვალდებულებების კლებასაც, რომელიც წინა წლებში აღებული სახელმწიფო ვალის ძირის დაფარვას გულისხმობს. ვალდებულებების კლების 6 თვის გეგმა 100%-ით შესრულდა და 450 მლნ ლარის ვალი დაიფარა. აქედან 426 მლნ ლარი საგარეო ვალზე მოდიოდა, ხოლო 24 მლნ – საშინაოზე.
2018 წლის 6 თვესთან შედარებით, 2019 წლის ბიუჯეტის 6 თვის გადასახდელები 8.6%-ით (470 მლნ ლარით) არის გაზრდილი. თანხობრივად ყველაზე მეტად სოციალური ხარჯებია (პენსია, ჯანდაცვა) გაზრდილი – 236 მლნ ლარით. 197 მლნ ლარით მეტი დაიხარჯა ინფრასტრუქტურულ პროექტებზე და 134 მლნ ლარით მეტი დაიხარჯა სახელმწიფო ვალის ძირის და პროცენტის დაფარვაზე. ხარჯები მნიშვნელოვნად შემცირდა ადგილობრივ ხელისუფლებებზე გადასაცემი გრანტების მიმართულებით, რადგან შეიცვალა მათი დაფინანსების წესი და სახელმწიფო ბიუჯეტზე ნაკლებად არიან დამოკიდებული (პირდაპირ ერიცხებათ დღგ-ის 19%).
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
V. ბიუჯეტის დეფიციტი და სახელმწიფო ვალი
სახელმწიფო ბიუჯეტის 6 თვის დეფიციტმა[5] 183 მლნ ლარი შეადგინა, როცა დაგეგმილი იყო 143 მლნ ლარი. მაშინ, როდესაც ბიუჯეტმა 6 თვეში დაგეგმილზე მეტი თანხა მიიღო და ნაკლები დახარჯა, ლოგიკურია, რომ მთავრობას დაგეგმილზე ნაკლები ვალი აეღო, მაგრამ პირიქით მოხდა – დაგეგმილზე 40 მლნ ლარით მეტი ისესხა. სანაცვლოდ, მთავრობამ სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთიდან უფრო ნაკლები თანხა გამოიყენა, ვიდრე გეგმავდა. 6 თვეში ნაშთიდან 435 მლნ ლარი უნდა დახარჯულიყო, თუმცა 262 მლნ ლარით ნაკლები, 173 მლნ ლარი დაიხარჯა.
2019 ფისკალური წლისთვის ბიუჯეტის დეფიციტი 1,252 მლნ ლარის დონეზეა დაგეგმილი. შესაბამისად, წლის მეორე ნახევარში, ბიუჯეტის ხარჯების სრულად ათვისების შემთხვევაში, დეფიციტი გაცილებით მაღალი იქნება, ვიდრე წლის პირველ ნახევარში, რაც სხვა თანაბარ პირობებში, გარკვეულ მაკროეკონომიკურ არასტაბილურობას შეუწყობს ხელს. ამის მაგალითი წინა წლებშიც იყო, როდესაც წლის ბოლო თვეებში ბიუჯეტიდან დეფიციტური ხარჯვა მაღალი იყო.
2018 წლის 31 დეკემბერს საქართველოს სახელმწიფო ვალი 18.5 მილიარდი ლარი იყო, რაც გასული წლის მშპ-ის 45% იყო. 2019 წლის 30 ივნისს სახელმწიფო ვალმა 19.8 მილიარდი ლარი შეადგინა, რაც ბოლო ერთი წლის მშპ-ის დაახლოებით 46.4%-ია. სახელმწიფო ვალის ზრდა ლარის გაუფასურებამ და საშინაო ვალის აღებამ განაპირობა. 2018 წლის ბოლოს საგარეო სახელმწიფო ვალი 5.4 მილიარდი დოლარი იყო, რაც იმ დროინდელი ლარის კურსით (2.68) 14.5 მილიარდ ლარს შეადგენდა. მიმდინარე წლის 30 ივნისს საგარეო ვალი ისევ 5.4 მილიარდი დოლარი იყო, მაგრამ ლარის კურსის დაცემის გამო, ლარში გამოსახული 15.6 მილიარდ ლარამდე გაიზარდა. 2018 წლის შემდეგ საშინაო სახელმწიფო ვალი 250 მლნ ლარით გაიზარდა.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
VI. შესრულების ყველაზე დაბალი მაჩვენებლის მქონე უწყებები და პროგრამები
მხარჯავი დაწესებულებებიდან 6 თვის გეგმასთან შედარებით ყველაზე ნაკლები შერიგებისა და სამოქალაქო თანასწორობის საკითხებში საქართველოს სახელმწიფო მინისტრის აპარატმა დახარჯა – გეგმის 67.5%, მათ შორის საქონლის და მომსახურების შესყიდვის გეგმა 65%-ით შეასრულა.
მაღალბიუჯეტიანი მხარჯავი დაწესებულებიდან მნიშვნელოვანია ეკონომიკის და მდგრადი განვითარების სამინისტროს და თავდაცვის სამინისტროს გამოყოფა, რომლებმაც გეგმის 82% და 92% დახარჯეს, შესაბამისად. ეკონომიკის სამინისტროში განსაკუთრებით ენერგეტიკის მიმართულებით გამოყოფილი თანხის ათვისება მიმდინარეობს გეგმასთან ჩამორჩენით.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
ცხრილი 4-ში მოცემულია ის პროგრამები და ქვეპროგრამები, რომლების 6 თვის გეგმა 50%-ზე ნაკლები მაჩვენებლით შესრულდა. საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამაზე – სარეინტეგრაციო დახმარება საქართველოში დაბრუნებული მიგრანტებისათვის, 6 თვეში 195 ათასი ლარი უნდა დახარჯულიყო, მაგრამ თანხა საერთოდ არ დაიხარჯა. 6.5%-ით შესრულდა ამავე სამინისტროს კიდევ ერთი ქვეპროგრამა – დიპლომისშემდგომი სამედიცინო განათლება. აგროდაზღვევის უზრუნველყოფის ღონისძიებების პროგრამა 15%-ით შესრულდა, გამოყოფილი იყო 2.1 მლნ ლარი და დაიხარჯა 323 ათასი ლარი.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
6 თვის გეგმით საინვესტიციო პროექტებზე 447 მლნ ლარი იყო გამოყოფილი, ფაქტობრივად კი 17 მლნ ლარით ნაკლები დაიხარჯა, გეგმა 96%-ით შესრულდა. ცხრილ 5-ში მოცემულია პროექტები, რომელთა 6 თვის გეგმა 75%-ზე ნაკლები მაჩვენებლით შესრულდა. აღნიშნულ პროექტებზე ჯამში გეგმაზე 43 მლნ ლარით ნაკლები დაიხარჯა. გამოყოფილი დაფინანსების დიდი ჩამორჩენით ხარჯვა პროექტების დაგეგმილზე გაცილებით ნელი ტემპით მიმდინარეობაზე მიანიშნებს. გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს საინვესტიციო პროექტზე – ზემო სამგორის სარწყავი სისტემის რეაბილიტაცია, 6 თვეში 300 ათასი ლარი იყო გამოყოფილი, მაგრამ თანხა საერთოდ არ დაიხარჯა. 3%-ით შესრულდა ეკონომიკის სამინისტროს პროექტი – ვარდნილისა და ენგურის ჰიდროელექტროსადგურების რეაბილიტაცია. მაღალბიუჯეტიანი პროექტებიდან მნიშვნელოვანია თავდაცვის სამინისტროს პროექტის – საქართველოს შეიარაღებული ძალების შესაძლებლობის გაძლიერების გეგმის 25%-ით შესრულება, გეგმაზე 25 მლნ ლარით ნაკლები დაიხარჯა.
მონაცემთა წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
[1] ბიუჯეტის ნაშთი არის წინა წლების ბიუჯეტებიდან დაუხარჯავი თანხების და მასზე დარიცხული სარგებლის ჯამი.
[2] დაბალდეფიციტურია ხარჯვა, როდესაც გარკვეული პერიოდის განმავლობაში ბიუჯეტიდან გაწეული ხარჯი ამავე პრიოდში მიღებულ შემოსავლებს მნიშვნელოვნად არ აღემატება.
[3] შემოსულობები არის შემოსავლების, არაფინანსური და ფინანსური აქტივები კლების და ახალი ვალის აღების ჯამი. ის მოიცავს ნებისმიერი წარმომავლობის თანხას, რაც კი ბიუჯეტში შედის, როცა შემოსავლები მხოლოდ გადასახადებიდან, გრანტებიდან და სხვა კონკრეტული წყაროებიდან მიღებულ შემოსავლებს მოიცავს.
[4] გადასახდელები არის ხარჯების, არაფინანსური და ფინანსური აქტივები ზრდის და ადრე აღებული ვალის დაფარვის ჯამი. ის მოიცავს ნებისმიერი თანხას, რაც კი ბიუჯეტიდან გადის, როცა ხარჯები მხოლოდ კონკრეტული მიზნებით დახარჯულ თანხებს მოიცავს, მაგალითად ადმინისტრაციულს, სოციალურს, განათლების და ა.შ.
[5] საქართველოს კანონმდებლობით ბიუჯეტის დეფიციტი არის ბიუჯეტის უარყოფითი მთლიანი სალდო. რადგან მთლიანი სალდო სრულად არ მოიცავს შემოსავლებს და ხარჯებს, წარმოდგენილ ანგარიშში, ბიუჯეტის დეფიციტში იგულისხმება ვალდებულებების ცვლილება, ანუ სულ რამდენი თანხა დააკლდა ბიუჯეტს, რომელიც ახალი ვალის აღებით დაფინანსდა.